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有人唱衰PPP项目?第2条说出了真相

  [2018-07-02 13:21:31] 

文章来源:元立方金服 朱婷

当前最热门的话题,除了世界杯,当数PPP。近半年,PPP项目清库消息频出,夺人眼球。事实上,在历经4年高速发展后,PPP市场的发展已进入冷静期,但不会停滞。本文从政府、平台、实体资本、银行、金融机构五个维度来盘点PPP上半场发展情况,并为下半场展望做铺垫。

一、PPP进入冷静期但不会停滞

2014年-2017年,被形容为PPP发展的上半场。在此期间,国务院及各部委共下发200多个文件,鼓励、支持PPP的发展;加之国发〔2014〕43号文件和2015年新《预算法》出台,政府的融资途径受阻,PPP作为新融资方式受到地方政府青睐。一时间PPP行业风起云涌。

PPP的上半场,市场进入高速发展阶段,尽管存在些许担忧,但前景和期望一样无限大。

截止2017年12月31日,全国入库项目数量达共计14,059个,项目规模共17,400亿元。其中2015年入库项目数量、项目规模出现了爆发式增长。在2017年,经过两年热潮后,PPP市场热度略有降低,但年度入库项目数量与规模仍远大于2014年之前。

当前PPP发展仍处于“摸石头过河”的探索阶段,有不少乱象充斥市场:比如部分地区“借道”政府购买服务,规避物有所值评价和财政承受能力论证;比如部分“伪PPP” 项目要求政府承担无限兜底责任;比如部分项目致使财政承受能力10%的“红线”失守,预算约束刚性被“击穿”等。

不破不立,不塞不流。2017年7月,这场疯狂的赛事被财政部92号亮出黄牌,随后国资委〔2017〕192号、财政部〔2017〕35号、发改委〔2017〕194号、财政部〔2018〕32号及财政部〔2018〕54号等文件连续出击,环环相扣,至上而下对PPP市场开启全面整治,扫除“假PPP”与“伪PPP”,为真PPP肃清发展之路。

2017年下半年好似一道分水岭,PPP项目的发展从热情期过渡到降温期。依据财政部〔2017〕92安排,各省开展对本地区不合格PPP项目清理出库工作(依据财政部〔2018〕54号文件,国家示范性项目也在清理整治范围)。截至06月04日,全国PPP综合信息平台退库项目共计4427项,退库金额达到43,855亿元。

 

 

清库工作掀起PPP市场的轩然大波,PPP发展因此进入中场阶段,但是值得相信的是,整顿之后,PPP市场将迎来新的发展机遇。

二、政府比想象中更加依赖PPP

政府是PPP项目中的重要角色之一,通常为PPP项目的主导者。政府依然青睐PPP,其原因可以从以下两方面可以看出。

PPP可减轻基建财政压力。基础设施建设作为政府最重要的职责之一,而单纯依靠政府提供基础设施将很难满足公众需求,且会带来较大的财政压力。PPP作为政府与社会资本合作的机制,基础设施是其重要应用领域,社会资本的注入让政府轻松不少,因此减轻财政压力是政府鼓励PPP发展的动力之一。

PPP可使政府负债“脱表”。根据国家审计署数据,截止2013年6月,政府性债务总额高达20.6万亿元,其中地方政府债务为17.89万亿元;全国36个地区中9个省会城市债务率超过100%,最高的达219.57%;13个省会城市偿债率超过20%,最高的达67.69%;5个省会城市借新还旧率超过20%,最高的达38.01%。若不将土地出让收入考虑在内,一些地方政府的财政收入已经不能偿还地方政府债务。

针对此现象,国发〔2014〕43出台,针对地方政府债务问题进行管理。依据43号文件,地方政府将只能通过两种渠道举借或者化解债务:一是通过省级政府发债;二是通过PPP模式剥离政府债务。而省级政府发债对于庞大的地方政府存量债务和新增融资需求来说显得“杯水车薪”,因此PPP成为化解地方政府债务的最优选择。

采用PPP进行基建投资,从运转方式来看,政府与社会资本成立PPP项目公司后,政府并未控股或未实际控制该公司,因此政府参股项目公司的投资直接显示为对外投资。而后续PPP项目公司融通资金后,亦不需计入政府的资产负债表中,可使这部分的负债“脱表”,有效减轻政府负债。

因PPP具有减轻政府财政支出,缓解负债压力的优势,所以备受地方政府推崇使用。但是,也由此产生了隐形债务的风险,文章下一节将对此进行具体解释。

三、地方平台急需转型寻出路

地方融资平台,也可简称政府平台,是指地方政府发起设立,通过划拨土地等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,为政府市政、公用等项目进行融资筹款,如各地的城投公司、水务公司等。

在不少“明股实债”的PPP项目中,某些地方政府把一些没有长期稳定回报预期的项目同样以PPP项目进行包装建设,并指定地方平台为社会资本的资本金与收益进行兜底,“股权”变为“债权”。而地方平台往往不具备市场化运作的能力,故地方平台的债务最终转嫁到地方政府上,造成地方政府隐性负债增加,此时PPP成为地方政府变相举债的工具。

目前,地方政府隐性债务如海面冰川,一是体量比较大,二是“隐”于市和县两级之间。

据审计署数据,在2016年,浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺;在2017年8-11月,湖南邵阳等6个市县变相举债形成154.22亿元政府隐性债务,用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

对此,中央及各部门先后出台国办函〔2016〕88 号等文件,坚决遏制隐性债务增量,划清地方政府和企事业单位的城投债务归属,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务等。平台公司为政府融资而生,一旦剥离政府融资职能,平台公司将面临要么倒闭,要么急求职能转型,寻求市场化运作之路。

四、实体资本重建设,轻运营

财金〔2018〕54号文件中提出,“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。54号此举应是防止PPP项目合同因社会资本的要求直接预先指定运营方,提前解除其运营责任;或者因为政府方安置人员等需求,直接预先指定运营方,剥夺社会资本运营权利等情况。此两种情况,都背离了政府和社会资本合作要求社会资本实质运营的要求,形成纯粹的地方政府融资行为等负面影响。

这其实不是财政部首次强调PPP与运营相关的问题。财办金〔2017〕92号提出,“仅涉及工程建设,无运营内容的,不适宜采用PPP模式实施”。财金〔2016〕90号提出,“鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量”。

结合现状,在当前PPP项目中,实体资本确实存在“重在建设,轻于运营”的问题。部分中标实体资本往往不参与项目具体管理工作,而委托第三方进行运营。

尽管当前没有相关文件规定,实体资本必须承担建设与运营的工作,但有优势有能力的实体资本,尤其是民营企业可将工程建设-项目运营一体化。一方面,建设与运营不脱节,项目更具有优势可获得更多融资青睐;另一方面,民营企业将有更大的中标优势。

五、银行不再为假PPP“输血”

一般来说,PPP项目公司的融资分为两部分,其中权益性融资占比20%-30%,由项目投资者出资本金;债务性融资占70%-80%,来源于项目贷款,其中包括银行贷款和项目发起公司的委托贷款。由上,在PPP项目资金中,银行贷款是大头。

 

作为PPP市场最重要的资金“输血方”,银行的贷款能否下来成为项目是否能够正常运转的重要指标。从现在表象看来,PPP项目融资成本快速增长,融资条件愈发严格,致使项目落地更加困难。

据公开资料,2016年前后PPP项目融资,银行普遍能接受基准利率,甚至会额外有一些优惠政策;但到2017年,银行普遍要求利率上浮10%-20%左右;当前,一些地方性商业银行给出的融资利率已经达到了7%甚至更高。

银行的项目贷款难落实,主要原因是PPP的多个整治条规中,对银行的放贷政策明显收紧。依据财政部〔2017〕92号文规定:“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”都不被允许。简而言之,银行不再为PPP项目的资本金“输血”,以禁止PPP项目资本金在实际操作中涉及多层嵌套,实行“明股实债”形式。另外,资管新规明令禁止“资金池”和“期限错配”。比如,银行以一年期以下的理财资金通过资管计划对接十年期以上的PPP项目,通常采用诸如“3 3 4”年的切分设计,实际上,此种方法仍存在期限错配问题。

银行方PPP放贷困难重重,另一原因是PPP项目使用“有限追索权”贷款,风险过大。目前来看,问题的核心是PPP项目在抵押贷款上不具备优势。PPP项目一般由项目公司SPV(特殊目的公司)来进行融资。对于SPV公司,一方面其固定资产并不是很充分,绝大部分资产属在建项目,无法进行抵押;另一方面,大股东与政府也不会提供全额担保。即PPP项目实际上使用的是一种“有限追索权”的贷款,万一项目出现风险,无法归还银行贷款,银行只能追索到SPV项目公司这一层面,无法再向项目公司的股东方和政府去主张权利。对于有限追索权的贷款,银行认为风险太大。

在上半场中,银行不能也不敢为假PPP项目继续“输血”;在清库和整顿之后的下半场中,银行也在期待更多优质的项目。

六、不愿买单的非银金融机构

根据wind数据,17年PPP项目的平均落地率在35%左右,18年上半年经历了清库之后,落地率大规模攀升,接近一半但依然不到50%。PPP项目开展至今,大部分PPP项目倒在融资的最后一环,无法落地。

作为PPP项目的融资主体之一,项目落地难,真的是因为金融机构太抠门吗?显然不是。任何一个金融机构都有权利做出是否投资的抉择,这是市场化的最基本原则。

金融机构参与率低主要原因有二:其一,某些地方政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP,而把一些资金来源少、回报率低、回报周期长的项目上报做PPP,预期收益率一般在6%左右,对金融机构来说是“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”;其二,负责PPP项目方案设计的咨询机构专业能力良莠不齐,PPP中介服务市场鱼龙混杂,很多都是简单的“复制粘贴”,难以做到客观中立,切实为项目质量把关。从而导致金融机构可参与的项目有限,且需要耗费巨大的心力对项目质量进行甄别。

所以,当PPP大环境趋向于良好、健康发展时,金融机构自身可加快改革,适应项目融资新模式,主动寻找好项目。如过去依赖于主体信用,尤其是政府信用担保的金融机构,未来要转向项目信用,不再依靠传统的城投评价机制去考核PPP项目;如开发PPP基金、PPP资产证券化等热门金融工具多层次满足PPP项目的融资需求;或是打破刚兑,金融机构回归资管本质,与客户共担风险,顺势实现转型。

小 结

国资委的192号文让狂奔了4年的PPP项目放缓脚步,但放缓并不是遏制PPP项目的发展,而是为了更好地规范项目建设,使项目更健康、可持续地发展。目前,PPP“走量”的上半场已经结束,在多项政策管控和治理下,PPP正在从“追求数量”逐渐走向“注重质量”,未来将是项目内容及运营的比拼。

文章来源:元立方金服 朱婷

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